Cinq ans après les révolutions arabes, les eurodéputés spécialisés dans les questions commerciales s’apprêtent à adopter mardi une résolution qui veut faire de l’accord de libre-échange en chantier avec la Tunisie « un partenariat politique » pour soutenir la jeune démocratie tunisienne.
Mais les documents publiés en exclusivité par Mediapart, qui décrivent le point de départ des négociations déjà menées par la commission européenne à Tunis en 2015, laissent penser que les élus auront toutes les peines du monde à se faire entendre.
Ce projet d’« accord de libre-échange approfondi et complet » (ALECA ou DCFTA) entre l’UE et la Tunisie est dans l’air depuis la chute du régime Ben Ali en 2011. Mais Tunis avait voulu attendre les élections de 2014, et la soi-disant « stabilisation » de son paysage politique, pour enclencher cette négociation clé pour l’avenir du pays. Le processus a vraiment été lancé en mai 2015, lors d’une visite du premier ministre tunisien, Habib Essid, à Bruxelles. Un accord plus modeste, qui libéralise les droits de douane pour certaines industries, existe déjà depuis 1995. Cette fois, l’accord doit porter sur les droits de douane (à réduire un peu plus), mais surtout sur les normes et régulations (à rapprocher entre les deux régions).
Les eurodéputés qui suivent le dossier le promettent haut et fort : il n’est pas question de conclure un accord de libre-échange comme les autres. D’autant que les regains de tensions sociales, en janvier, ont rappelé à quel point la situation restait précaire en Tunisie, et les inégalités sociales colossales. « Cet accord ne peut pas être seulement commercial, il doit être politique, pour vraiment aider la Tunisie et les Tunisiens et soutenir leur développement économique », prévient Marielle de Sarnez (UDI-MoDem), rapporteure du texte. « C’est un partenariat politique qui vise à encourager la transition démocratique dans un contexte qu’on connaît troublé, renchérit un autre Français, le socialiste Emmanuel Maurel. Ce qui implique que l’accord soit asymétrique et progressif. »
« Asymétrique », c’est-à-dire que l’accord pourrait ouvrir davantage les marchés européens aux Tunisiens, que les marchés tunisiens aux Européens. « C’est d’abord pour la Tunisie », résume de Sarnez. « On ne va pas imposer aux Tunisiens des règles qu’on imposerait aux Américains ou aux Canadiens », assure Maurel. Et « progressif », parce que « l’état d’esprit de la négociation, ce n’est pas du tout d’imposer une ouverture là tout de suite maintenant, l’idée, c’est que la Tunisie en sorte gagnante ».
Le problème de ces discours prudents du côté du parlement européen, c’est qu’ils cadrent mal avec la réalité des négociations. Mediapart a pris connaissance des premières versions de dix chapitres du futur traité, rédigées en français par la commission. Ces textes – à télécharger en intégralité sous l’onglet Prolonger de l’article – ont été finalisés à Bruxelles en juillet 2015, et présentés aux experts tunisiens lors du premier « round » de négociations, en octobre 2015 à Tunis. La prochaine rencontre entre Européens et Tunisiens devrait avoir lieu « après Pâques », fait-on savoir du côté de la commission.
Dans son compte-rendu (pdf, 146.2 kB) des négociations d’octobre, la commission fait état de discussions encore « préliminaires » et – selon la formule habituelle – « ouvertes et constructives ». Mais les documents publiés par Mediapart, à analyser avec précaution puisqu’ils remontent à l’été dernier, montrent que la commission est arrivée à Tunis avec, dans ses bagages, un projet déjà avancé, extrêmement précis par endroits, qui semble calqué sur le modèle de n’importe quel traité de libre-échange conclu par l’UE. Difficile de voir quelles seront les marges de manœuvre offertes à la démocratie tunisienne pour négocier cet accord…
Certains jugeront l’anecdote révélatrice : à plusieurs endroits du texte, il est question du Maroc, et non de la Tunisie, ce qui laisse penser que le copié-collé de l’accord de libre-échange négocié avec Rabat semble avoir marché à plein (par exemple l’annexe 3 du chapitre sur les droits à la propriété intellectuelle, ou encore les articles 42 et 52 du chapitre sur les services).
À Tunis, des activistes s’inquiètent d’un texte où l’UE imposerait ses vues de A à Z. « Il faut bien comprendre le déséquilibre flagrant entre ces deux partenaires. On a un géant économique d’un côté, un État minuscule de l’autre. Le PIB par habitant est huit fois supérieur en Europe à celui en Tunisie », met en garde Azzam Mahjoub, un universitaire tunisien auteur d’un rapport l’an dernier sur le sujet pour une ONG, le Réseau euro-méditerranéen des droits de l’homme. « La Tunisie représente 1 % à peine de l’ensemble du commerce extérieur de l’UE, alors que l’UE représente près des trois quarts du commerce extérieur pour la Tunisie… »
« Le gouvernement tunisien n’est plus provisoire, mais on ne peut pas dire qu’il soit stable pour autant. Il n’a pas encore formulé de vraie vision pour l’avenir, et il va falloir repenser le modèle économique du pays », prévient, de son côté, Abdeljelil Bédoui, membre du comité directeur du Forum tunisien pour les droits économiques et sociaux, qui a été consulté par l’UE en amont des négociations. À ses yeux, « le modèle néolibéral, qui repose sur une logique marchande, ne peut pas réaliser les objectifs en matière économique et sociale qui ont été fixés dans la nouvelle constitution ». Bref, Tunis devrait d’abord engager un vaste débat sur le développement du pays, avant de s’engager dans une négociation périlleuse avec l’UE.
À la lecture des documents, l’accord en gestation, assez proche dans sa structure de textes comme celui conclu avec la Corée du Sud (en vigueur depuis 2011), insiste très souvent sur la nécessité d’un transfert – à sens unique – des normes européennes vers la Tunisie. C’est particulièrement net dans le chapitre consacré à la concurrence, où des pans du droit européen de la concurrence sont repris tels quels dans le texte (voir l’article 1.3, qui fait des traités européens et de la jurisprudence de la Cour européenne de justice les références en dernier ressort). Cela peut s’avérer constructif, s’il s’agit de contrer des cartels entre entreprises qui voudraient s’entendre sur les prix. Mais c’est plus problématique lorsque cela permet de bloquer toute aide d’État en soutien à un secteur ou une entreprise. La Tunisie consent à se doter, d’ici un laps de temps à négocier, d’une autorité indépendante chargée d’évaluer la légalité des aides d’État, conformément aux critères européens (article 3.1.b).
Ailleurs, la logique est identique, et c’est à chaque fois la Tunisie, sous couvert de « rapprochement des législations », qui semble devoir consentir les vrais efforts.
Dans le chapitre consacré à l’énergie : « Dans la mise en œuvre de ce chapitre, la Tunisie veille à rendre progressivement ses législations existantes et futures dans ce domaine compatibles avec l’acquis de l’UE quand nécessaire et approprié » (article 11). Ou celui sur les « mesures sanitaires et phytosanitaires » : « La Tunisie procède au rapprochement progressif de sa réglementation sanitaire et phytosanitaire à l’acquis de l’UE » (article 6). À l’inverse, cette toute première mouture du texte semble très peu contraignante pour l’UE. Dans le chapitre sur les investissements, les entreprises étrangères ne sont par exemple pas contraintes d’employer un minimum de travailleurs locaux (« Aucune Partie ne peut imposer (…) de recruter un nombre donné ou un pourcentage donné de ses ressortissants » : chapitre 2, section 1, article 7).
À ce stade, le texte ne contient pas de mécanisme d’arbitrage – ce système qui autorise une multinationale étrangère à attaquer un État en justice –, dit ISDS dans le jargon juridico-commercial. Un article le prévoit (article 4 du chapitre concurrence), mais il reste à compléter. À l’été 2015, la polémique faisait rage sur le recours à l’ISDS dans le traité avec les États-Unis (elle s’est depuis apaisée). Ce qui explique sans doute la prudence, alors, des négociateurs européens sur le sujet. Dans le même ordre d’idées, une section entière est prévue pour encadrer le « secret des affaires », autre dossier très sensible à Bruxelles, mais elle est là encore laissée vierge (section 3 du chapitre sur la propriété intellectuelle).
« Les négociateurs européens souhaitent le pur et simple transfert des normes de l’UE à la Tunisie. La marge de manœuvre laissée aux Tunisiens pour construire leur propre système normatif est très faible », s’inquiète Amélie Canonne, spécialiste des questions commerciales au sein de l’AITEC, une association française de solidarité internationale. Elle ajoute que « nous avons déjà entendu cent fois les promesses de transparence ou de consultation, mais dans les faits, c’est toujours l’UE qui impose sa rationalité et ses exigences aux pays plus faibles, qui n’ont rien à y gagner ».
En Tunisie, le débat ne fait que commencer. Il devrait s’intensifier cette année. « Pour le moment, le débat n’est pas sérieux. La Tunisie doit au moins mener sa propre étude d’impact sur l’offre présentée par l’UE », estime Abdeljelil Bédoui, du Forum tunisien pour les droits économiques et sociaux. « Pour l’instant, les seules études qui existent ont été commandées par l’Union européenne auprès d’un bureau d’études qui publie systématiquement des conclusions positives pour n’importe quel accord, avec n’importe quel pays. »
L’universitaire Azzam Mahjoub regrette lui aussi l’absence d’études en profondeur du sujet. « Les Tunisiens, ces cinq dernières années, ont eu vraiment d’autres chats à fouetter. Les gens sont plutôt prudents sur le sujet pour le moment. Mais il y aura sans aucun doute un débat houleux au niveau du parlement. » Pour lui, l’UE devrait opérer une différence, dans la manière dont elle négocie ses accords de libre-échange, « entre des États qui s’engagent résolument vers une certaine convergence avec les valeurs démocratiques de l’UE et les autres ». Il plaide pour des « accords de solidarité », qui iraient plus loin que la simple politique de voisinage de l’UE, et autoriseraient, pourquoi pas, un accès à certains fonds structurels d’ordinaire réservés à l’UE.
Il regrette également l’absence de stratégie collective – jusqu’à présent – du Maroc, de la Tunisie, de l’Égypte et de la Jordanie, qui tous ont négocié ou sont en train de négocier des accords de libre-échange avec l’UE. « Il ne faut pas toujours renvoyer la balle au camp adverse : il y a clairement un défaut de solidarité Sud-Sud, une coordination zéro, qui nous empêche de négocier dans de meilleures conditions avec Bruxelles », juge-t-il.
À l’instar du traité avec les États-Unis, les eurodéputés, tout comme leurs homologues à Tunis, auront le dernier mot : ils pourront valider ou rejeter le texte définitif sorti des négociations. Dans sa résolution (à télécharger ici (pdf, 490.5 kB)), qui devrait faire l’objet d’un vote très large, aux environs du 15 février, en commission « commerce international » du parlement européen, Marielle de Sarnez défend en particulier la création d’une « commission mixte » intégrant 15 eurodéputés et autant de députés tunisiens, afin de superviser le chantier (mais ce sont bien les experts de la commission européenne et du gouvernement tunisien qui sont en charge de la négociation technique).
La résolution réclame aussi la publication du mandat de négociation. Comme pour l’accord avec les États-Unis, dont le texte d’origine est longtemps resté secret, la commission assure être partante pour publier le mandat, mais renvoie la balle au conseil européen, où certaines capitales bloqueraient la publication du texte. L’Allemand Martin Schulz, président du parlement européen, s’est rendu en Tunisie, du 8 au 10 février.
Du côté de l’exécutif de Jean-Claude Juncker, où quelque 27 personnes travaillent, avec des degrés d’investissement divers, sur le texte, on assure partager le même souci d’un « accord asymétrique », et l’on rappelle que la politique commerciale de l’UE a toujours intégré des enjeux politiques et diplomatiques. Le moins que l’on puisse dire, c’est que les premiers documents de la négociation permettent d’en douter.